Entretien avec Wolfgang Ischinger, président de la Conférence sur la sécurité de Munich

ES&T : Monsieur Ischinger, la Chine se montre de plus en plus intransigeante à l’égard de Hong Kong et de Taïwan, l’UE ne parvient que rarement à adopter une ligne commune en matière de politique étrangère et les troupes russes se trouvent à la frontière avec l’Ukraine – quel est votre sentiment en quittant la présidence de la Conférence de Munich sur la sécurité à la mi-février ?
Ischinger : En ce qui concerne la situation générale en matière de politique de sécurité, mon sentiment est malheureusement extrêmement négatif. J’ai pris la responsabilité de Munich en février 2008. A l’époque, on s’attendait généralement à ce que l’Est et l’Ouest se rapprochent, que la mondialisation fonctionne et que nous ayons le monde sous contrôle en ce qui concerne les conflits. Or, si je passe en revue ces 14 années, je ne vois en fait que des choses négatives. Les grandes institutions, qui sont des éléments importants de l’ordre pour les démocraties occidentales, sont devenues fragiles et sont remises en question. Il suffit de penser aux Nations unies, à l’UE et à l’OSCE. Cela a créé une situation dans laquelle la démocratie est de plus en plus sur la défensive et où les autocraties gagnent du terrain. De ce point de vue, ce n’est donc pas le bon moment pour passer le relais.

ES&T : Le gouvernement chinois s’est récemment exprimé de manière très virulente sur la situation à Taïwan. Quelle évolution attendez-vous de ce conflit cette année ?
Ischinger : En tant que diplomate, vous devez toujours prévoir le pire des cas. A Taïwan comme en Ukraine, ce serait le cas d’une escalade militaire. Mais je ne pense pas que ce cas soit le plus probable. Je pense que, comme pour la Russie dans le cas de l’Ukraine, l’attitude de la Chine vis-à-vis de Taïwan est une manœuvre importante de politique étrangère visant à renforcer l’idée d’une « seule Chine », notamment vis-à-vis des États-Unis. Je ne pense pas qu’un conflit militaire soit imminent dans les semaines et mois à venir, mais je ne peux pas non plus l’exclure.

ES&T : Pouvez-vous l’exclure pour l’Ukraine ?
Ischinger : Là aussi, je ne peux pas l’exclure. D’après toutes les expériences faites avec Vladimir Poutine, il n’est pas un has been qui met en jeu de manière téméraire les intérêts russes. Il a calculé très soigneusement les interventions russes en Syrie, en Géorgie et en Ukraine, et il a toujours pu partir du principe qu’il s’en sortirait avec de petites égratignures. C’est pourquoi je ne pense pas qu’il y aura cette invasion de 100.000 soldats russes que certains redoutent. Je pense qu’il est beaucoup plus probable que la Russie poursuive sa politique d’infiltration, sa politique de sabotage, sa politique d’affaiblissement de l’Ukraine, y compris par des moyens militaires hybrides. Mais avancer vers l’ouest dans le cadre d’une grande offensive avec des chars, je pense que c’est l’évolution la moins probable.

ES&T : Au lieu d’une grande invasion, ne peut-on pas envisager une petite invasion de l’est de l’Ukraine ? La Russie y a des intérêts économiques et cela ne ferait pas autant de bruit au niveau international.
Ischinger : La question est de savoir ce que la Russie y gagnerait. D’après ce que je sais, une annexion de l’Ukraine orientale n’est pas du tout dans l’intérêt de la Russie, car cette région industrielle autrefois très importante – un peu comme la région de la Ruhr en Allemagne – a un grand besoin de modernisation. Il faudrait y investir des sommes importantes. La Russie s’imposerait ainsi quelque chose dont elle n’a pas besoin. De facto, elle a le contrôle du Donbass grâce aux deux régions séparatistes, et donc le contrôle du fait qu’il ne peut pas y avoir d’Ukraine unie en soi, qui s’efforce d’entrer dans l’OTAN.

ES&T : Les représentants des Etats-Unis et de la Russie ont négocié à Genève les 9 et 10 janvier. Le 12 janvier, le Conseil OTAN-Russie s’est réuni à Bruxelles et le 13 janvier, l’OSCE s’est réunie à Vienne. S’il s’agissait avant tout pour Poutine de parler d’égal à égal avec les Etats-Unis, il faut reconnaître qu’il a obtenu de très bons résultats.
Ischinger : Bien sûr. En ce qui concerne ses intérêts vers l’Ouest, la Russie ne voit que les États-Unis et personne d’autre. L’UE s’est, selon moi, tiré une balle dans le pied. L’été dernier, elle a reçu une proposition du président français Macron et de la chancelière allemande de l’époque, Merkel, visant à ce que l’Union européenne entame son propre dialogue stratégique avec Moscou. Cette proposition a été rejetée avec arrogance par une majorité d’États membres de l’UE anti-russes. L’UE, ne sachant pas ce qu’elle fait, s’est ainsi placée sur le bord du terrain et peut maintenant observer. Je vous souhaite beaucoup de plaisir à essayer d’affirmer la souveraineté européenne. En tout cas, ce n’est pas comme ça que ça se passera.

ES&T : Les Américains ont négocié avec la Russie à la mi-janvier, à plusieurs reprises et à différents niveaux, mais ce n’est que lors de la dernière réunion que l’Ukraine était également présente dans le cadre de l’OSCE.
Ischinger : Je dois prendre la défense des Américains, qui se sont préparés très méticuleusement pour cette série d’entretiens et qui ont tenu parole, à savoir que l’on ne déciderait pas de l’Europe sans l’Europe. Ce n’est en tout cas pas à cause d’eux que l’UE n’a pas été directement impliquée dans les discussions, mais parce que certains des États membres de l’UE ne sont pas membres de l’OTAN. Pensez à la Finlande, à la Suède, à l’Autriche. Ces pays sont tout au plus impliqués dans les discussions par le biais du but contre son camp de l’UE de l’été dernier, dans la mesure où ils ont été pré-consultés et informés par les Américains. Je trouve donc que le discours du Nouvel An du président finlandais Sauli Niinistö vaut la peine d’être lu, dans lequel il souligne à juste titre que les intérêts de l’UE en matière de sécurité sont directement affectés par les actions de la Russie en Ukraine. C’est pourquoi il revendique – également à juste titre – que l’UE s’engage très directement en tant qu’acteur de la politique de sécurité. On oublie toujours trop facilement que le traité de l’UE contient également une obligation d’assistance, le fameux article 42, qu’il ne faut pourtant pas oublier si l’on ne veut pas rendre l’UE plus petite qu’elle ne l’est.

ES&T : Vous faites très explicitement l’éloge de l’engagement des États-Unis. Ces derniers temps, il a toujours été question que l’Amérique ne regarde plus que la Chine en matière de politique étrangère. Mais nous avons aussi l’impression que l’Amérique s’intéresse beaucoup à l’Europe.
Ischinger : Vous avez tout à fait raison, je suis d’accord. Cela se justifie historiquement. En 1995, Richard Holbrooke, qui a également été ambassadeur en Allemagne, a rédigé un article intitulé « America, A European Power » (l’Amérique, une puissance européenne). Il y défendait la thèse selon laquelle il était et il est toujours du devoir de l’Amérique d’être engagée en Europe, sur le plan militaire, politique et économique. J’ai bien noté que la relation de l’Amérique avec l’Europe et l’OTAN a été gravement affectée par les propos de Donald Trump. J’ai également noté que, dans le sillage de la nouvelle administration américaine, l’attention s’est d’abord portée sur la Chine et que l’on a pensé : Eh bien, peut-être n’avons-nous plus besoin de nous définir comme une puissance européenne. Peut-être que les Européens peuvent se prendre en main. Mais je pense que les menaces russes de ces derniers mois obligent tout simplement les États-Unis à se souvenir de leurs obligations européennes. Les Américains semblent avoir compris que la situation leur échapperait assez rapidement s’ils laissaient les Russes occuper le terrain de jeu européen – ils devraient alors s’occuper d’un chaos bien plus grand. L’espoir et l’attente des Américains sont toutefois que les Européens se renforcent suffisamment sur le plan militaire pour qu’un désengagement américain soit possible. Ils attendent à juste titre que nous passions du stade d’une Europe protégée à celui d’un partenaire autonome des États-Unis. Mais nous sommes encore loin d’en être là. Et c’est pourquoi je suis reconnaissant que l’administration Biden semble procéder à cette correction majeure.

    Vladimir Poutine lors de son discours à la Conférence de Munich sur la sécurité en 2007.
Vladimir Poutine lors de son discours à la Conférence de Munich sur la sécurité en 2007.

ES&T : Regardons les exigences russes : Moscou ne veut pas seulement une garantie que l’OTAN n’accueillera pas l’Ukraine ou d’autres anciens pays soviétiques, qu’elle ne déploiera pas d’armes sur leurs territoires et qu’elle n’organisera pas d’exercices communs. L’OTAN doit même revenir sur son élargissement à l’Est des 15 dernières années. Ce sont des exigences irréalisables. Y a-t-il une marge de manœuvre avec des positions aussi figées ?
Ischinger : Ce sont les exigences maximales de la Russie, qui sont bien sûr irréalisables, ce sont ce que l’on appelle des non-départs. Le fait que l’Ukraine ne puisse jamais devenir un allié de l’OTAN serait en contradiction avec les accords que la Russie a également signés au cours des 30 dernières années. Maintenant, il y a un grand « mais » : je vois beaucoup de marge de négociation intéressante pour les deux parties dans le domaine du contrôle des armements, par exemple dans le domaine des missiles. On entend dire à Washington qu’ils sont prêts à négocier avec Moscou une relance de la solution du double zéro. La question est donc de savoir si le traité FNI de 1987 pourrait être réactivé et même complété par des missiles à plus courte portée. Si les deux parties sont prêtes à négocier, le vide qui s’est malheureusement créé ces dernières années pourrait être comblé. De la même manière, je peux imaginer que l’on négocie sur les domaines de l’armement conventionnel, qui étaient régis par le traité FCE de 1990. Ce traité est lui aussi tombé dans l’obscurantisme. Par conséquent, si l’on ressuscitait d’anciens documents comme celui-ci ou le document de Vienne de 2011, qui est synonyme de confiance et de transparence accrues, il y aurait à nouveau des obligations de notification des manœuvres, ce qui permettrait d’instaurer la confiance. Nous voyons bien que le déploiement non déclaré de 100 000 hommes à la frontière ukrainienne est source d’une grande insécurité. Dans tout ce domaine – contrôle des armements, désarmement, instauration de la confiance – je vois un grand potentiel et un grand intérêt des deux côtés.

ES&T : Mais la Russie n’a cessé de rompre de tels accords sur ces mesures de confiance, comme les annonces de manœuvres et les plafonds pour le déploiement de troupes. Pensez-vous que la Russie soit sérieusement intéressée par de telles dispositions contractuelles ?
Ischinger : Cela dépend en grande partie de ce qui est accepté de l’autre côté. Cela pourrait être intéressant pour la Russie si les Etats-Unis devaient par exemple annoncer des déploiements de troupes en Europe. Vous avez raison, c’est un domaine difficile. Mais si les Russes mettent leurs exigences maximales sur la table, nous, l’OTAN et l’UE, devons également mettre nos exigences maximales sur la table. Cela implique notamment que les Russes évacuent l’est de l’Ukraine et laissent à nouveau le contrôle des frontières à la partie ukrainienne, conformément aux accords de Minsk. Cette exigence est bien sûr aussi inacceptable pour les Russes que leurs exigences le sont pour nous. Mais c’est le jeu : on joue cartes sur table et on négocie. Toutes ces mesures seraient bénéfiques pour notre sécurité européenne.

Lors de la conférence de Munich sur la sécurité en 2011, l'accord Start 2 a été signé par le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov et la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton.
Lors de la conférence de Munich sur la sécurité en 2011, l’accord Start 2 a été signé par le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov et la secrétaire d’État américaine Hillary Clinton.

ES&T : On constate chez Vladimir Poutine une stratégie de régionalisation et de fragmentation : Il affaiblit des pays comme la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine par des conflits militaires, de sorte que leur adhésion à l’OTAN devienne illusoire. Est-ce que cela cache en fin de compte le désir de revenir à une nouvelle grande Russie ?
Ischinger : Tout d’abord, son objectif est de renforcer la sécurité de la Russie. Et le meilleur moyen d’y parvenir, du point de vue de la Russie, est de s’assurer de l’influence de ses voisins occidentaux en les traitant comme des États tampons pas tout à fait souverains. C’est une pensée du XIXe siècle, mais elle est encore très populaire en Russie. Bien sûr, la Russie a eu ses expériences négatives au cours de l’histoire. Néanmoins, il n’est pas compatible qu’un pays européen souverain comme la Géorgie ne puisse pas choisir librement son alliance. Ces exigences russes sont pour nous, pour l’Occident, la ligne rouge. Que veut Poutine ? Si l’on regarde les choses en face, il veut revenir 25 ans en arrière et revenir à la configuration de 1997. Mais il n’est pas nécessaire d’être historien pour comprendre que l’histoire avance toujours et ne recule jamais. En 1997, l’Ukraine était le principal État frère russe, mais aujourd’hui, l’Ukraine est un pays qui ne craint personne plus que la Russie – en tout cas, l’écrasante majorité des Ukrainiens. Le frère s’est transformé en adversaire. Et qui en est responsable ? La Fédération de Russie. Parce qu’elle refuse de reconnaître l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Rien n’a autant accéléré et encouragé la poussée vers l’ouest d’États comme l’Ukraine, la Pologne, la Hongrie, la Géorgie et d’autres que l’incapacité de la Russie à reconnaître pleinement la souveraineté de ces États. Tout récemment, le ministre russe des Affaires étrangères, M. Lavrov, a souligné que ces États étaient devenus orphelins après l’effondrement du Pacte de Varsovie. Mais en réalité, ces États n’avaient pas perdu leur père, mais leur maître à penser, dont ils étaient heureux d’être enfin débarrassés. La Russie revendique donc son ancien droit dans cette zone d’influence. C’est évidemment une vision que nous ne pouvons pas accepter, ne serait-ce qu’en ce qui concerne les pays de l’Est membres de l’OTAN.

J’ai récemment eu l’occasion de demander à un collègue russe : « Pourquoi êtes-vous si dramatiquement opposés à une adhésion ukrainienne à l’OTAN ? » Parce que si l’Ukraine était membre de l’OTAN, les États-Unis n’auraient pas le droit de déployer des troupes de combat importantes en Ukraine et encore moins des armes nucléaires. C’est un principe de l’Acte fondateur OTAN-Russie que nous appliquons depuis 1997. Mais tant que l’Ukraine n’est pas membre de l’OTAN, les États-Unis pourraient y déployer des armes nucléaires. L’ancien conseiller américain à la sécurité nationale Zbigniew Brzezinski a dit un jour : « Sans l’Ukraine, la Russie est simplement un grand pays, mais avec l’Ukraine, c’est un empire », c’est-à-dire une puissance mondiale. Je pense qu’il y a beaucoup de vrai dans cette appréciation.

ES&T : Le gazoduc Nord Stream 2 a été construit après l’annexion de la Crimée. N’était-ce pas pour Poutine la meilleure preuve qu’il n’a rien à craindre, même après une intervention militaire ?
Ischinger : Nord Stream 2 a été lancé alors que l’ampleur du conflit n’était pas encore prévisible. C’est pourquoi je ne blâmerais pas les acteurs qui agissaient à l’époque. Mais d’un point de vue actuel, il est impossible d’affirmer que Nord Stream 2 est un projet purement privé. Aujourd’hui, plus personne ne peut sérieusement contester que le projet a atteint depuis longtemps une dimension géostratégique du point de vue occidental, européen, russe, polonais et ukrainien. Seuls certains membres du gouvernement allemand le contestent encore. Et ce qui est particulièrement frappant, c’est que deux parties d’une même coalition s’expriment de manière très différente à ce sujet. Le problème que je vois ici, c’est que ce projet a créé une grave hypothèque de crédibilité pour la politique étrangère allemande. Les initiateurs de l’époque ne pouvaient pas le voir venir, mais il est d’autant plus important aujourd’hui que nous nous concertions étroitement avec les Polonais, les Baltes et les Ukrainiens sur l’évolution du projet. Je constate chaque semaine que nos voisins de l’Est nous accusent de jouer aux cartes truquées. Ce n’est certainement pas vrai, mais l’accusation est là. Et nous devons faire en sorte de nous débarrasser au plus vite de cette hypothèque.

Aujourd'hui, plus personne ne peut sérieusement contester que Nord Stream 2 a atteint depuis longtemps une dimension géostratégique du point de vue occidental, européen, russe, polonais et ukrainien.
Aujourd’hui, plus personne ne peut sérieusement contester que Nord Stream 2 a atteint depuis longtemps une dimension géostratégique du point de vue occidental, européen, russe, polonais et ukrainien.

ES&T : Olaf Scholz a fait de la Russie une priorité. Qu’est-ce que cela signifie pour la ministre des Affaires étrangères Annalena Baerbock ?
Ischinger : Eh bien, oui. Bien sûr, le gouvernement a besoin d’une ligne claire sur cette question. J’imagine que cette ligne claire sera exposée au plus tard lorsqu’une rencontre entre Scholz et Poutine aura lieu. Les partis de la coalition doivent donc se concerter pour éviter que les Russes ne puissent semer la zizanie entre eux.

ES&T : En tant qu’ancien secrétaire d’État et ambassadeur, vous connaissez aussi les gouvernements fédéraux de l’intérieur. Jusqu’à présent, les négociations de coalition ont toujours été équilibrées de manière à ce que les deux partenaires de la coalition aient des responsabilités dans tous les domaines. Cela a apporté de l’homogénéité. Mais aujourd’hui, sur les quatre ministères liés à la sécurité, si l’on considère ensemble les affaires intérieures, les affaires étrangères, l’aide au développement et la défense, trois sont détenus par le SPD, un par les Verts et aucun par le FDP. Et nous entendons dire que le chancelier lui-même sera fortement impliqué dans la politique étrangère. Est-ce dangereux pour une coalition ?
Ischinger : Cela rend au moins le vote sur la ligne de politique étrangère plus complexe. C’est pourquoi, lorsque la formation d’une coalition à trois était prévisible, j’ai fait valoir qu’il était déjà difficile de se mettre d’accord sur une ligne de politique étrangère lors de la formation de coalitions à deux – par exemple Kohl et Genscher, Schröder et Fischer ou Merkel et Westerwelle. Aujourd’hui, dans le cas de la coalition tripartite, il serait utile d’utiliser l’instrument du Conseil fédéral de sécurité de manière beaucoup plus intensive et systématique.

    Soldats ukrainiens dans un camp à la périphérie de la zone séparatiste
Soldats ukrainiens dans un camp à la périphérie de la zone séparatiste

ES&T : Au début de l’année, nous avons assisté à un autre conflit de portée internationale au Kazakhstan, dans lequel la Russie a ses intérêts et. Comment évaluez-vous la situation là-bas ?
Ischinger : C’est une situation opaque, car nous ne voyons pas assez clair dans ces jeux de pouvoir internes au Kazakhstan. Mais le fait est que le Kazakhstan n’a pas pris les mesures auxquelles on aurait pu s’attendre au vu des troubles qui ont éclaté. Le Kazakhstan ne s’est pas adressé au Conseil de sécurité des Nations unies ni à l’OSCE. La seule idée qu’ont eue les dirigeants kazakhs a été de demander de l’aide à l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC). En fin de compte, ce n’est rien d’autre que la « Russie plus ». Nous verrons à quelle vitesse le Kazakhstan se débarrassera des parachutistes russes. Nous avons bien sûr intérêt à ce que cet immense pays, presque aussi grand que l’Europe occidentale, ne contamine pas ses voisins, le Turkménistan, le Kirghizstan et l’Ouzbékistan, avec ces troubles. Là encore, il serait bon que l’UE soit capable de dire qu’avec une aide économique, nous veillons à ce que les prix de l’énergie ne deviennent pas excessifs.

ES&T : Pour finir, un jeu d’esprit : pouvez-vous imaginer une double attaque ? La Chine envahit Taïwan et la Russie envahit l’Ukraine ? Cela poserait d’immenses défis au monde occidental.
Ischinger : Je peux imaginer une telle chose dans toutes les catégories hypothétiques, mais je ne veux pas spéculer. Je pense qu’il ne serait pas possible de séparer une escalade de la crise de Taïwan de ce qui se passe en Europe. Toute escalade militaire en Asie de l’Est aurait un impact énorme sur la libre navigation maritime, sur l’industrie allemande, sur l’économie de l’UE. Et bien sûr, on peut imaginer qu’un gouvernement chinois serait en mesure, pour se libérer de la pression, d’appeler son partenaire russe et de lui dire : « Nous avons maintenant des problèmes avec les Américains en mer de Chine méridionale. Ne pouvez-vous pas prendre quelques mesures pour que les porte-avions américains qui naviguent en Méditerranée ou dans l’Atlantique ne partent pas en direction de la Chine ? Les choses sont déjà liées. Mais nous n’en sommes pas au point où nous devrions supposer que les Russes et les Chinois manigancent ensemble une telle stratégie.

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